광역 자치단체에 주민이 직접 선출하는 단체장이 둘 있는데, 시도지사와 교육감이다. 교육행정은 일반행정과 분리해서 운영돼야 한다는 전제 하에 해방이후 지금까지 교육감을 시도지사와 별도로 두어 왔다. 시도지사 외에 교육감을 별도로 두어야 한다면, 교육감의 선출이나 자격조건이 시도지사와 분명히 달라야하는데 지금의 제도 하에서는 별반 차이를 느끼기 어렵다. 보다 근본적인 고민을 해야 하는 이유이다. 교육감의 필요 여부 역시 헌법의 테두리를 벗어나서 안 됨은 물론이다.

■ 3년의 교육경력 조건 ‘전문성’ 외면

헌법 제31조 제4항은 교육의 기본원칙으로 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 규정하고 있다. 교육의 전문성이란 교육의 전문적 식견을 갖춘 사람이 교육을 담당해야 하며, 교육의 정치적 중립성은 교육의 내용을 포함해 교육환경이 정치에 영향을 받지 않고 정치권력에 예속 돼서는 안 된다는 것을 말한다. 만일 교육감이 전문성도 없다면 교육감제도를 존치시킬 이유가 없고, 정치적 중립성이 결여돼 시도지사와 구별되지 않는다면 별도로 둘 필요도 없다. 지금의 교육감제도가 더 이상 필요 없는 이유는 다음과 같다.

첫째, 교육감을 교육전문가로 보기 어렵다. 1995년 교육자치법은 교육감의 20년 교육경력을 15년으로 줄였고, 1997년 5년으로, 2014년 다시 3년으로 줄였다. 교육의 전문성 측면에서, 교육감에게는 상당한 교육경력이 요구되는데 교육행정경력을 합산할 수 있도록 하는 지금의 3년의 교육경력은 헌법이 요구하는 전문성에 턱 없이 부족하다. 이 정도의 교육감 자격조건은 교육행정의 전문성과 특수성을 외면한 것으로 일반 행정가에게 교육담당의 뒷문을 열어 준 것에 불과하다. 교육경력은 적어도 10년 이상일 것이 요구된다.

둘째, 교육감은 정치적으로도 중립적이지 않다. 2000년 교육자치법은 후보 등록일 2년 전부터 정당의 당원이 아닐 것을 요구했는데, 2010년에는 그나마 그것도 1년으로 축소했다. 이는 교육의 정치적 중립성 요청과 거리가 멀다. 1-2년의 비당원경력은 얼마든지 급조가 가능하며 정당에 오래 몸담고 있다가 선거에 임박해서 탈당하면 되는데, 이런 장치로는 헌법의 교육의 정치적 중립성을 담보할 수 없다. 교육은 정치의 영향을 받지 않아야 하는데, 영향을 받지 않으려면 교육행정의 수장인 교육감이 정당원이 아님은 물론 오랫동안 정당 활동에 몸담고 있어서도 안 된다. 교육감은 후보등록일 기준 10년 전부터 당원경력이 없어야 한다.

■ 직선제 ‘정치 중립성’ 실현 어렵게

셋째, 지금의 교육감 주민직선제는 정치적 중립성을 실현하기 어렵다. 주민의 교육감 직접 선출은 선거가 지니는 경쟁적 성격 때문에, 교육감에게 요구되는 강한 정치적 중립성이 확보되기 어렵다. 선거는 정치적 이해관계에 민감하며 정치에 강한 영향을 받기 때문이다.
교육행정은 일반행정과 다른 특성을 지니고 있다. 행정은 효율을 중요시하지만 교육은 효과에 주목하며, 행정은 돈을 중요시하지만 교육은 기다림에 더욱 중점을 두기 때문이다. 또한 교육은 교육의 백년대계적 성격 때문에 집권세력의 정치적 이념에 영향을 받아서는 안 되며, 그래서 교육은 정치와의 일정한 거리가 필수적이다. 그렇기에 교육행정의 수장을 시도지사와 별도로 둘 것이 요구된다. 그러나 3년의 교육경력과 1년의 비당원경력으로는 교육감을 시도지사와 별도로 둘 이유가 없으며, 직접 선출할 실익도 없다. 정치적으로 중립적이지 못하면서 전문성도 결여된 지금의 교육감은 자격과 선출 면에서 시도지사와 구별된다고 보기 어렵다.

헌법은 헌법재판소나 중앙선거관리위원회와 같이 정치적 중립성이 강하게 요구되는 헌법기관의 경우 독임제가 아닌 합의제기관으로 조직하고 있는데, 이는 정치적 독립이나 중립은 합의제관청의 형태를 지닐 때 달성되기 쉽기 때문이다. 또 교육감 직선제는 정치적 중립성이 훼손될 가능성이 크기에 교육감은 비정치적 방법으로 선출하는 것이 바람직하다. 지금의 독임제 대신 합의제관청의 성격을 지닌 교육위원회를 두되, 교육감은 위원 간 호선(互選)으로 선출하고, 교육위원과 동렬의 지위를 지니면서 위원회의 대표지위만 지니게 하는 것이 바람직하다. 이 경우 교육위원은 교육경력 10년 이상, 비당원경력 10년 이상인 사람으로 구성하며, 주민이 직접 선출하게 하는 것이다.

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